经过近十年的发展，我国公益诉讼整体从顶层设计到实践落地，从局部试点到全面推开，聚焦群众急难愁盼，解决了一批群众的操心事、烦心事、揪心事，特别是检察公益诉讼制度建立以来，检察机关能动履职，有力维护国家利益和社会公共利益。
检察公益诉讼专门立法有无必要性？这部法律该遵循怎样的立法原则？公益诉讼案件的受案范围有哪些？近日，检察公益诉讼立法专题研讨会在京召开，参与本次研讨会的专家学者围绕上述问题，从不同角度展开深入研讨，通过思想交流凝聚、强化检察公益诉讼立法共识。
单独立法更好维护公共利益
在公益诉讼实践中，检察公益诉讼起诉案件占全部公益诉讼起诉案件总数的95%以上，行政公益诉讼案件又占检察公益诉讼案件总数的90%左右，已形成以检察公益诉讼为主的公益诉讼基本格局。然而，随着检察机关公益诉讼工作的深入开展，制度供给不足的问题愈发凸显，直接影响到人民群众的获得感，因此制定检察公益诉讼法更具现实必要性、可行性和紧迫性。
近年来，众多全国人大代表、全国政协委员提出有关完善公益诉讼制度的议案提案，今年十四届全国人大一次会议上，近700名全国人大代表提出了关于检察公益诉讼立法的建议。
为什么要制定一部检察公益诉讼法？中国法学会副会长、中国政法大学校长马怀德认为，检察公益诉讼的本质是“客观诉讼”，而现行的民事和行政诉讼是“主观诉讼”，把客观诉讼的条款揉到主观诉讼的法律中是不衔接、不协调的。“应该把公益诉讼的相关条款从民事和行政诉讼法中抽离出来，进行单独立法。”马怀德说。
中国法学会行政法学研究会副会长、中国法学会立法学研究会副会长湛中乐表示，作为一种新型的诉讼类型，检察公益诉讼在未来的发展还有赖于更加合理、科学、明确的程序规范，探索检察公益诉讼单独立法正是立足经验、谋求发展的关键一步，是完善公益司法保护中国方案的必要举措。
中国法学会副会长、中国法学会民法学研究会会长王利明认为，目前检察公益诉讼经验积累相对更多一点，而且检察公益诉讼法涉及的范围相对小一点，问题也比较集中，针对性更强，所以先制定一部检察公益诉讼法，然后通过实施、摸索、总结经验，在这个基础条件成熟的时候，再制定一部统一的公益诉讼法。
增强检察公益诉讼立法系统性
当前，包括民事诉讼法、行政诉讼法、民法典等在内的多部法律都对检察公益诉讼制度作出了明确规定。近年来，最高人民法院、最高人民检察院联合印发《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》等文件；最高检发布《人民检察院公益诉讼办案规则》，为办案提供了全流程、体系化的规范依据。
“为确保法律好用、管用、够用，要坚持科学立法，增强这项立法的系统性、整体性和协同性应当被额外强调。”中国法学会立法学研究会常务副会长、中国人民大学教授冯玉军告诉记者，相对于传统的私益诉讼，公益诉讼更加复杂，存在难以处理的一系列法律制度难题，因此增强其立法的系统性非常重要。
“现在的公益诉讼制度是分别规定在若干个法律中，但是要从法律统一的高度和要求来看，这种分散立法不利于制度的发展，必须有相对统一、完整、体系化的制度安排，从实践要求来看，现行的立法也不能满足实践发展。”马怀德说。
应为案件范围提供明确指引
近十年间，检察公益诉讼从无到有，从基层自发探索到成为法律制度，从学习和继受他国经验到发展出具有鲜明特征、依托本土资源的中国方案，取得了令人瞩目的成就。
截至目前，检察公益诉讼在法定办案领域上形成了“4＋10”格局。其中，“4”，即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让4个诉讼法明确列举的领域；“10”，即2018年以来，全国人大常委会修改、制定相关法律时，通过单行法的形式进一步增加了10个新领域，有英雄烈士保护领域、未成年人保护领域、军人地位和权益保障领域、安全生产领域、个人信息保护领域等。
目前，有27个省、自治区、直辖市分别对检察公益诉讼工作作出规定，这些地方性法规除规定上述“4+10”领域外，进一步明确积极探索公益诉讼新领域，诸如文物和文化遗产、互联网领域、弘扬社会主义核心价值观、防灾减灾、应急救援的案件等，已经呈现出“4+N”的开放态势。
“对于当下单行立法明确规定的公益诉讼案件范围应在该次立法中明确规定，同时检察公益诉讼对国家利益和社会公共利益的保护应分清主次，鼓励检察机关集中力量优先办理对公益受损严重、社会反映强烈的领域的案件。”郑州大学检察公益诉讼研究院执行院长张嘉军说。
“检察民事公益诉讼案件范围的设置缺乏统一标准，呈现出碎片化的特征，当前立法难以从全局上为检察民事公益诉讼案件范围的设置提供明确指引。”中国法学会民事诉讼法学研究会常务副会长、北京大学法学院教授潘剑锋称。
潘剑锋认为，检察民事公益诉讼案件范围关乎着检察院能在多大范围内行使社会治理检察职能，补充传统行政执法效果不足的问题。因此对于案件范围的设置，需要对现行法律的有关规定进行检视，考虑设立一部统一的法律来作出明确规定，在法律进一步扩大检察公益诉讼的范围时，考虑遵循平衡原则的适用。
与会专家学者纷纷表示，考虑到社会发展及法律变迁，应通过概括兜底的方式留下发展空间，方便后续立法、修法工作的开展。
（本报记者杜洋）
